水价政策 ―― 灌溉工程可持续发展的经济杠杆

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（李纪民） 我国灌溉用水量占总用水量的比例较大，减少农业用水量对解决我国水资源短缺问题起着至关重要的作用。灌溉工程中还存在的一些不合理现象，我们要充分发挥经济杠杆 ―― 水价的作用。转变人们传统的灌溉意识，适当地调整水价和水价结构，推广节水技术，逐步提高灌区灌溉管理水平，从而实现水资源的良性循环，使灌区走上可持续发展之路。 据我国水资源公报， 2004 年全国总用水量 5567 亿 m3 ，农业用水量为 3825 ． 73 亿 m3 ，占总用水量的 68 ． 7% ，其中农田灌溉用水 3495 ． 24 亿 m3 ，占总用水量的 62 ． 6% 。灌溉用水量占总用水量达一半以上，因此搞好灌区建设、加快灌区改革步伐对解决我国水资源供不应求状况起着至关重要的作用，除了采取必要的宏观调控手段外，还要采取一定的经济手段，即按照市场经济规律，充分发挥经济杠杆 - 水价的作用，调节水资源的供求关系，引导人们自觉调整用水数量，从而实现水资源在全社会的优化配置，达到节水的目的，使水资源在灌区的利用逐步走上商业化的道路，实现灌区的可持续发展。 1 、水价及水价结构制定不合理在灌溉工程中的体现 1 ． 1 价格水平普遍偏低 自 1993 年国务院颁布《水利工程水费核订、计收和管理办法》以来，水利工程供水结束了长期无偿供水的局面，对水利工程的可持续运行和水利事业的发展起到了积极的作用。但在市场经济体制下水价制定和管理方面依然存在许多问题，供农业灌溉用水的水价依然以远低于成本水价的水平执行着，水利工程水价仍然偏低，特别是农业水价不足供水成本的一半，个别地区农业水价以粮价折算，由于粮价下跌，农业水价随之降低，据统计其平均供水价格仅为 1 ． 98 分 /m3 ，比 2001 年国家计委下发的《关于改革农业用水价格有关问题的意见》中所提供的全国农业平均供水价格 3 分 /m3 还低 34% 。从我省情况来看，水利工程供水还没有真正当商品来看待，也没有按照补偿成本和合理盈利的原则确定水价，水价标准普遍偏低；水价标准调整缓慢，没有建立起根据市场供求和物价变化及时调整的机制。现行的农业供水水价远低于供水成本。水价偏低必然会带来一些弊端： （ 1 ）用水户节水意识淡薄 。当水价低于用户进行节水所需要投入的成本费用时，用户必然对节约用水没有积极性，过低的水价使灌民对水资源的紧缺性认识不足。过去用户常常强调水的自然属性，而忽视了水的商品属性，认为水是天上掉的，地下流的，水不值钱，没有认识到水资源的自然再生产需要一定的条件，造成节水观念落后，水资源浪费现象严重。 （ 2 ）灌溉方式落后，节水措施更不上由于水价偏低，用水单位和用水户都不积极地去探寻各种节水措施、节水技术，我国 95% 以上的耕地仍沿用着传统的灌溉方式：大引大排、大水漫灌，这种传统的灌溉方式造成灌溉用水浪费现象非常严重。我国灌溉用水的有效利用率也非常低，只有 30% ～ 40% ，而世界发达国家已达 70% ～ 90% ，与发达国家相比，我国农业灌溉节水潜力巨大。 （ 3 ）用水户积极参与灌区建设和管理的意识差。过去灌区工程建设由国家和集体投入，水价制定偏低，用水户认为工程是国家和集体的，依赖思想严重，认为灌区的发展与自身的利益无关，不积极地为灌区的发展出谋划策，对灌区工程的管理和改革漠不关心，维护工程的责任性和自觉性不高。 总之水价偏低已不能适应水利事业的良性循环和扩大再生产，影响了水利事业的可持续发展。水生产企业不能回收成本，难以正常运行，灌区年年亏损，工程维修管理费用入不敷出，灌区向用户赔本，达不到灌溉增产的目的，使国家和政府的投资不仅不能及时收回，反而背负了日益沉重的财政包袱，固有资产不仅不能保值增值，反而年复一年地严重流失。 1 ． 2 长期以来实施单一的水价政策 我国长期以来实施按亩收费的水价政策，即不管有水无水，也不管用水量的多少，各级水管部门一律按亩平摊征收水费，这种计算水费的方法，其实质就是仍未摆脱喝大锅水的状态，不利于推行节水技术、不利于提高水的利用率，不能真实反映灌区实际用水情况。再者单一的水价政策，缴纳的水费与用水多少没有直接关系，即与农民的切身利益不相挂钩，没有把责任落实到户，不利于用水户对 “ 水是商品 ” 意识的形成，节水积极性不高，助长了水资源的浪费。最终导致单一水价结构既不能向用水户传递正确的成本变化信号，也不能向供水单位反馈需求的变化，起不到调节供给和需求的作用。 2 、灌溉工程推行水价改革带来的正面效应 单一水价结构的调整改变过去单一的按亩收费的水价政策，可采用基本水费和计量水费相结合的方法，基本水费是为了维持灌溉工程的正常运行而向用水户收取的固定水费，保证工程有一定的维护资金，适当地引入丰枯季节差价或浮动价格机制。利用汛期储水灌溉，其中属计划外供水部分可酌情减免水费。根据水资源条件和供水工程情况实行分区域或分灌区定价，缺水地区水费高于自流灌区，提水灌区水费高于自流灌区，保证率高的用水水费高于保证率低的用水水费。节水灌溉技术的应用和推广。随着水价政策的实施，水价适当幅度的调整，灌溉工程运行的好坏及其经济效益都将与用水户的切身利益相挂钩，用水户的灌溉意识和传统的灌溉方式都发生了变化。人们积极地发展节水灌溉工程，寻求各种最优灌溉方案，如灌溉水量最优调配问题，在灌溉规划中，经常会遇到需要从各种水源调引水量到几个灌区的问题，由于输水线路长短以及地形条件的不同所需渠道及建筑物费用也就不同，线性规划的目标是使工程总费用最小的情况下，求得最优的水量调配。目前我国推广的节水灌溉技术有渠道防渗、管道输水、喷灌、滴灌、膜上灌、膜下灌等多种形式，不同的地区宜采用的节水灌溉技术也不同，大、中型灌区适宜推广渠道防渗技术，井灌区和小型灌区宜推广低压管道灌溉技术，经济条件好的地方提倡采用喷灌技术，在果园、菜园及其它经济作物种植区适合发展微、滴灌，西北干旱地区应推广雨水集流、水窖滴灌技术，南方水稻产区则应推广水稻节水灌溉技术，各地要根据其经济发展水平，合理确定技术方案。 以下详细介绍 3 种节水灌溉技术及其产生的经济和环境效益。 井渠结合，地表水和地下水联合运用 灌区渠系渗漏以及用水过量，不仅水量会被严重浪费掉，而且会抬高地下水位，发生土壤次生盐碱化，解决的办法就是在灌区打井，采用井渠结合，地表水和地下水联合运用的方法，在土壤及潜水地层间形成地下水调蓄水库，这样既可以提高水的利用率，又能够调控地下水埋深，减少了潜水蒸发与径流流失，防涝防盐，充分发挥了土壤含水层的调蓄作用。 高效的喷灌自动控制系统技术在灌区的应用 这是我国一种现代化节水灌溉技术，即调度自动灌溉控制系统工作，在农业耕作区，自动采集气象、水质、水情、工情等农业信息，针对农作物的不同状况做出相应的灌溉决策方案，实现精确灌溉，此系统通过实行轮灌，减少了人为渗漏、深层渗漏、棵间蒸发、叶片蒸腾损失等，水资源的浪费得到有效的控制，抗旱效益也比较明显，为农作物的高产、稳产、优质提供了保障节水灌溉工程已在我国许多地区进行示范，并取得了非常显著的效果。如杨陵区 5 年来，已累计铺设管道 82 ． 464km ，初砌渠道 95 ． 7km ，工程控制面积 0 ． 38 万 hm2 ，其中高标准节水灌溉 333 ． 3hm2 ，累计完成工程投资 1064 ． 15 万元。其节水、节能、省工、增产效果也是可观的，据估算全区新增 0 ． 378 万 hm2 节水面积，年可节水 588 万 m3 ，节电 35 ． 9 万 kW•h ，节地 43 ． 93hm2 ，年均净效益 340 ． 53 万元，农民人均收入可增加 42 ． 6 元。 1998 ～ 2001 年，我省水利系统先后有 9 处大型灌区 45 个项目列入国家续建配套节水改造项目计划，取得如下成果：灌区渠系有效利用系数提高了 3% ～ 5% ，灌区平均渠系利用系数达到了 0 ． 48 ，根据对典型灌区调查测算，灌区工程老损率降低了 15% ，年节水 4 ． 87 亿 m3 ，新增灌溉面积 1 ． 8 万 hm2 ，改善灌溉面积 33 ． 4 万 hm2 ，年新增粮食产量 5 ． 9 亿 kg ，盘活固定资产 2 ． 88 亿元，据估算，可增加农民人均收入 63 元。 3、 结束语 （ 1 ）针对我国水价普遍偏低现象以及所带来的一些弊端，我们可以在用户实际承担能力范围内适当调整水价，使农民的心理承受能力和经济承受能力均可以承受。 （ 2 ）适度地推行水价改革，充分调动广大用户积极参与灌区管理，促进灌区管理由粗放型向集约型的转变，使灌溉工程的管理和维护经费来源得到保证。一些地区已具有成功管理的经验，制定农民用水到地头和开票到户制度，使灌区基本实现了 “ 计量到斗口，价格到地头，统一票据，明码标价，开票到户 ” ，既减少了中间收费环节，又减轻了农民负担；组建用水者协会，明确工程所有权和使用权，民主选举，民主决策，自主管理。总之我们要逐步转换投资主体的地位，将灌区建设的投资主体让位于市场。 （ 3 ）在水价政策的推动下，节水灌溉工程的大力开展，并在节水、节能、省工、增产等方面取得了显著的成效，群众对发展节水灌溉的热情倍增，传统的灌溉意识开始动摇，受益非浅的人们真正认识到科学灌溉的重要性，改变了过去等待、观望的态度。结果是农民的负担不但不会因为水价的适度调整而加重，相反则因水价政策的实施而会大大减轻，水价作为经济杠杆的作用就会日益显现出来。 总之，随着我国水价改革的进一步深化，农业灌溉节水技术的开发、应用和大面积推广，高效灌溉模式的应运而生，田间工程配套优化调度的加强，管理体制的逐步改善，水资源趋向于良性的循环状态。农民的水费负担随之也将会大大减轻，人们逐步认识到水资源来之不易，认识到水价政策的制定是为了灌区自身的建设，因而对水价改革的认识也提高了，同时国家庞大的固定资产将会得到有效的保值和增值，灌区走上了可持续发展之路。

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