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标题: 影响黄河流域水行政执法的若干问题分析及对策 [打印本页]

作者: 水网一号 时间: 2006-11-18 21:38
标题: 影响黄河流域水行政执法的若干问题分析及对策
[摘要]黄河水行政执法中存在流域水事法律制度不完善；流域机构与地方水行政主管部门的执法事权划分不明晰；对流域管理认识不到位；流域水行政执法权威性不够；执法力度不够；违法取水、越权审批现象普遍存在等问题。要解决以上问题，必须加快流域立法，提高立法质量，理顺相关立法间的关系，完善我国流域水事法制体系；明确流域与行政区域执法事权的划分，推进流域管理与区域管理的有机结合；强化水政监察，切实有效地履行流域管理机构水行政执法职责；开展日常巡查和专项执法相结合的活动；大力开展水事法律法规宣传教育等。自2002年《水法》修订实施以来，黄河流域执法机构根据《水法》及其相关水事法律规定开展了一些河道执法管理工作，取得了较为显著的成效，但随之出现的问题（本文问题只涉及黄河干流石嘴山水文站—天桥电站段）也越来越多，亟需进一步研究解决。今后黄河流域水行政执法中，如不认真对待这些问题，将势必影响到黄河流域水行政执法的效果，“依法治水、依法管水”也必将成为一句空话。 一主要问题 （一）流域水事法律制度不完善当前，流域管理机构行使职能时主要根据《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理条例》等相关规定，但以上法律、法规的规定仅限于授予流域管理机构水利工程管理、防洪管理、河道管理和水资源保护等相关权限。随着我国水问题日益严峻，特别是随着流域经济社会的快速发展，流域水资源的开发、利用和保护等水事活动将越来越频繁，水事关系将越来越复杂，但是从流域管理的现状看，流域统一管理还比较薄弱，各相关水事法律规定缺乏协调性、统一性，更缺乏一部统揽全流域的流域性法律。此外，有关水事法律、法规对有些问题规定与相关法律规定发生冲突，导致河道执法不能顺利开展。例如：某河段有一个黄河林场，该林场有数百亩的林木生长在黄河的主河道内，严重影响了黄河凌汛期的正常行洪。按照《水法》、《防洪法》的规定，水行政主管部门应该责令林木所有人或者管理人将其砍伐掉；但是根据《森林法》的规定，如果要砍伐这些林木必须经过林业主管部门的批准。正因为这两部法律之间的冲突，导致黄河林场至今仍然存在，给黄河的防凌、防汛留下了严重的安全隐患。（二）流域机构与地方水行政主管部门的执法事权划分不明晰《水法》虽然明确规定了国家水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但流域管理与区域管理、行业管理的关系目前仍然没有完全理顺，在一定程度上影响和制约了流域水行政执法工作正常有效开展。根据现行水事法律、法规的规定，流域管理机构与地方水行政主管部门在水行政管理和水行政执法过程中客观上存在着交叉、重叠的区域，当前，在水行政管理方面的事权划分相对比较明确，但在水行政执法方面的事权划分则基本上还是空白。由于流域管理机构与地方水行政主管部门所处的位置不同，在流域管理的过程中难免会出现一些冲突和矛盾，如何进一步明确流域管理机构与地方水行政主管部门的在管理和执法中的具体权限和相互的责权关系，做到既强化流域管理，又尊重区域管理，这是一个急需解决的问题。（三）对流域管理认识不到位《水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与区域管理相结合的管理体制”及“国务院水行政主管部门在重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”，明确了流域管理机构的法律地位、法定职责和职能，同时，对流域水行政执法人员的执法权力和和义务以及应承担的法律责任、行政处罚的种类和幅度等都做了明确规定，具有中国特色的流域管理体制已基本建立起来，流域管理机构的水行政执法地位从根本上的得到法律保障。从发展趋势看，我国流域管理的方向是清晰的，但从实际进程和效果看，由于认识的滞后性，流域管理的理念还没有被完全接受，现有的流域管理体制在实现《水法》所确定的法律地位与履行《水法》所规定的职能仍面临不少矛盾和困难，存在许多问题。同时，流域管理机构长期以来重建设，轻管理、轻执法，对水行政执法工作重要性认识不是很到位，致使流域水行政执法工作起步晚、执法手段弱、执法力度小、执法装备差、执法实践少。（四）流域水行政执法权威性不够一方面，流域管理机构具有全局性、流域性的独特优势，能够从流域整体的高度，打破行政分割和权力碰撞，排除地方干扰，摆脱地方利益的束缚和竞争，为了整体利益、长远利益，对局部利益进行制约，并协调流域内不同区域间的利益冲突，使流域内区域间利益趋于平衡。另一方面，流域管理机构作为国务院水行政主管部门在重要江河、湖泊设立的管理机构，在国家行政序列上，不是行政机关，而是具有行政职能的事业单位，现有的流域管理机构职能单一，管理政策法规不健全，管理手段不完善，管理体制不顺，缺乏履行职能所必须的管理权，缺乏处理流域有关水问题的自主权，更缺乏强有力的约束机制和行之有效的监督机制，致使出现流域管理机构的地位虚化现象，导致流域管理机构水行政执法权威性不够，监控权、执行权都十分有限，有关法律、法规赋予流域管理机构的职权难以落实。（五）执法力度不够一是近年来，上级部门有影响、具有普遍性、全范围内的督查活动开展得比较少。开展督查，有利于给下级部门注入强大的动力，在老百姓尤其是被管理对象中间造成广泛的影响。有影响的个案督查似乎不多，特别是对下级政府的督查没有力度。作为一级政府的职能部门，对于政府的一些行为是很难以管理到位的，这就必须借助上一级乃至更上一级水利部门的督查和直接管理。如果自己本身都不够重视，很多事情一旦开了先例，其影响是难以想象的。二是很少因水事违法而被追究刑事责任，其他行业都可以因违法被追究刑事责任，但很少看到因水事违法被追究刑事责任的。例如：到底破坏水利设施严重到何种程度，损失多大才能量刑，无操作依据。当然并不是刻意去强求，而是有这种违法行为如果不追究，则冲淡了人们的法律意识，不利于树立水利部门的威信。三是行政干预严重，黄河水行政执法机构作为水利部的派出机构，在实际工作中，有时往往与地方行政部门的违法相遇，不少水事案件的查处，涉及的单位难于个人，涉及的上级单位或综合部门难于一般单位，涉及重点工程、首长形象工程难于一般工程……主要是一些行政机关或领导个人不正当干预水行政执法，增大了执法难度，往往是使应该依法查处的水事案件“大事化小、小事化了”。一方面严重损害了水法律、法规的尊严，助长了少数人的违法行为；另一方面损害了水行政执法队伍的形象，挫伤了执法人员的积极性，影响到黄河水行政主管部门社会地位。在黄河水行政执法过程中，往往要争取到地方政府的支持，而地方政府首先要考虑到当地经济，保护自身发展，因此，对黄河水行政执法配合不积极。例如，山西某电厂取水明显在滩区，但地方各级水行政主管部门审批手续十分完善，拒不上报黄委会审核、备案，甚至公然不予配合检查，是严重违反国家及部、委有关黄河干流取水规定的行为。四是对重大案件查处的情形以及以案说法的形式不多。重大案件往往是方向盘，是标杆，对重大案件不能突破，那么我们的工作就会事倍功半。水利部门对重大案件查处的情形，以及通过媒体采取以案说法的形式不是很多，很难在老百姓中间造成广泛影响。（六）违法取水、越权审批现象普遍存在黄河干流石嘴山—天桥段沿黄地区经济较发达，在全面建设小康社会，加快推进工业化、城镇化和农牧业产业化进程中，用水量猛增，“水”成为各地各业相争之紧俏品，于是在利益驱动下，不断滋生违规取水现象。据不完全统计，该河段共有取水口213个，其中应由地方发证的取水口166个，内蒙段有164个。受用水指标的限制，当地有关部门认为，对于小型的“游击”泵船，继续发证实属政府违法，所以就出现有关部门不予发证，默认当地乡村无证取水的怪现象，如乌海市、达拉特旗、准格尔旗的小扬水站等，特别是一些“游击”泵船，很难控制；又如山西某电厂取水明显在滩区，但地方相关水行政主管部门却将其部分认定为在滩区之外，采取一分为二的办法，利用越权审批使其手续合法化。 二主要对策 上述问题的存在，严重影响了黄河水行政执法的质量和效果，成为黄河法治建设的一个难题。为了根除这些问题，提高黄河水行政执法的质量与水平，促进水行政执法工作的顺利开展，真正实现“依法治水、依法管水”，笔者提出以下几点对策仅供参考：（一）加快流域立法，提高立法质量，理顺相关立法间的关系，完善我国流域水事法制体系 “一个流域一部法律”这是近现代国际河川立法留下的箴言，世界范围内诸多河流，都制定了相应的法律。我国作为世界上大江大河最多的国家之一，流域立法已成为历史的必然，通过流域立法，真正建立起权威、高效、协调的流域管理体制，形成一个包括法律、行政法规、部门规章等法律制度相结合的流域水事法制体系，以完善流域水行政执法的法律依据。高质量的水事立法是水行政执法的依据和保障；反之，则会成为水行政执法的障碍，影响水行政执法的效率。所以，要提高水行政执法的效率，必须要大力加强有关水事立法理论的研究，提高立法的质量，增强立法的前瞻性和生命力，保障其应有的地位和权威；要认识到现行水事立法中的缺陷与不足，审慎地加以修改，特别是要在今后的立法中进一步增加可操作性强的条款，并出台可操作性强的配套法规、规章等，并理顺相关各立法间的关系。例如：为保证《水法》规定的流域管理各项职责的履行，应尽快制定相应规范的可操作性强的配套法规和流域管理法律制度的实施办法等，以促进流域水事法制建设的全面开展。（二）明确流域与行政区域执法事权的划分，推进流域管理与区域管理的有机结合《水法》已经明确规定了国家对水资源实行流域管理与区域管理相结合的管理体制，为使有限的水资源发挥最大效能，应着力探索执法事权明晰、运行协调、职责明确的流域执法与区域执法相结合的执法新机制的建立。一方面，做好与地方水行政主管部门的事权划分工作；另一方面，要加强流域协作，建立巩固流域管理与区域管理的和谐关系，在协调与互动中推进流域水行政管理的新局面。要积极探索建立流域与区域水行政执法的联动机制，建立健全流域水行政执法体系，充分发挥流域机构和地方水行政主管部门执法队伍的各自优势，进一步加强流域与区域联合执法，形成合力，为流域水利事业的提供有力保障。一方面，引起社会对水事违法行为的关注，提高地方水行政主管部门的地位；另一方面，扩大流域机构在流域内的影响，树立流域水行政执法的良好形象，拓宽流域机构水行政执法的发展空间。同时，还要加大省际水事纠纷的调处力度，积极探索调处水事纠纷的有效办法，建立省际边界水事矛盾调处的会商机制和省际界河突发事件应急处理机制，维护省际边界正常的水事秩序，保障省际边界地区的安定团结。（三）强化水政监察，切实有效地履行流域管理机构水行政执法职责《水法》规定了流域管理机构的执法主体资格，其建立水行政执法队伍，依法行政有了明确的法律依据。因此，流域管理机构要以此为锲机，加大流域水行政执法力度和强度，树立和提高流域管理机构行使法定职能的权威形象，使流域水行政执法步入有法可依、执法必严和违法必究的法制轨道。要切实有效地履行流域管理机构水行政执法职责应努力做到以下几点：一要尽快抓好流域水行政执法队伍建设，建立并完善流域水政监察队伍，加大执法装备投入力度，完善执法保障机制，强化水行政执法队伍管理，不断提高执法队伍的政治素质、业务素质、文化素质和体能素质，提高执法人员的执法水平和执法能力，努力打造一支政治强、业务精、作风硬，廉洁、勤政、务实、高效的流域水行政执法队伍。二要加大水事违法案件的查处力度，做到预防为主、防打结合。要加大巡查力度，变被动执法为主动执法，变事后查处为事前预防，把水事案件消灭在萌芽阶段。三要强化水行政执法监督，拓宽监督渠道，明确法律责任。建立以水行政执法办案制度、水行政执法责任制等为主要内容的水政监察各项规章制度，规范执法行为，以有效地开展水行政执法和监督工作。同时流域管理机构内部应按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，将行使管理权的机构与行使处罚权的机构分离开，真正做到行政处罚权与行政管理权“两权分离”，明确划分部门之间的职能分工，既要加强执法机构与内部相关职能部门之间行政管理信息的互通和共享，又要严格划分执法机构与内部相关职能部门之间的执法权与管理权，完善执法机构与内部相关职能部门之间的协调配合机制。（四）开展日常巡查和专项执法相结合的活动日常巡查是水行政执法的一项行之有效的好方法。在巡查过程中及时发现问题，解决问题，把违法案件消灭在萌芽状态。专项执法可以及时遏制水事违法行为的滋生蔓延。要使专项政执法活动既能顺利开展，又能抓出成效。第一要突出重点，要抓住社会影响较大，严重水事违法案件；而且要敢于碰硬，专项执法本身就要解决“老大难”问题，否则日常巡查都能解决了，还搞什么专项执法呢？重点抓住了，其他问题也就迎刃而解。第二要联合执法，不仅水利部门要上下联动，而且要联合公安、环保、国土等有关部门。单靠水利部门一家执法，势单力薄，联合执法，形成合力，才能解决“老大难”问题。只有采取集中时间，集中力量，水利部门上下联动，有关部门左右配合的专项执法才会成功。（五）大力开展水事法律法规宣传教育大力宣传水事法律、法规，增强全社会水事法律意识和法治观念，是加大水行政执法力度的基础，是最有效的预防违法行为的方式。只有使水事法治观念深入人心才能有效的预防和减少水事违法行为的发生，才能增强沿岸群众同水事违法行为作斗争的勇气，才能更好的保障群众的合法权益不受侵犯。自《水法》颁布以来，黄河水利部门投入大量的资金，并采取多种形式，积极地开展水事法律、法规的宣传，经过几年的大力宣传，广大干部群众的水事法律意识在逐渐增强。但开展法制宣传教育，促进全面实现依法治水，任重道远。为了使水事法律、法规得到全面贯彻执行，使干部群众都能自觉地遵守水事法律、法规，形成依法治水，依法管水的氛围。一是做好短期宣传和长期宣传相结合；二是把水利人的自己宣传和全社会的普遍宣传相结合，这就需要扩大社会的宣传面，营造宣传社会、社会宣传、宣传领导、领导宣传的氛围；三是做到点和面结合，在做好面上宣传的同时要注重点上宣传，特别在查处水事违法案件中，要借助现代新闻传媒的大众效应，对社会影响大，群众较为关心的水事违法案件予以曝光，而且还要对案件的查处进行跟踪报道；四是要创造性的利用网络等新形式进行宣传，宣传应注重以案说法将抽象的法律概念具体化，使沿岸百姓认识到法的重要性和严肃性，使其认识到违法的严重后果，使法对其产生威慑力，使其因畏惧违法的不利后果而不敢轻触法律。

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