美国田纳西河的流域管理

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美国田纳西河的流域管理

谈国良 万 军

　　摘 要 未经治理的美国田纳西河流域，森林破坏，水土流失严重，经常暴雨成灾，洪水为患，曾是美国最贫穷落后的地区之一，后经对田纳西流域内的自然资源进行全面的综合开发和治理，并取得辉煌成就，从而成为流域管理中的一个独特和成功的范例。其主要经验在于：通过立法，为流域自然资源的统一管理提供法律保证；田纳西流域管理局对流域水资源进行统一管理；建立良性的运行机制和管理体制；流域管理促进了地区经济社会的发展。 　　关键词 水资源 流域 统一管理 　　田纳西河位于美国东南部，是密西西比河的二级支流，长1050km2，流域面积10.5万km2，地跨弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、密西西比、田纳西和肯塔基７个州。该河发源于弗吉尼亚州，向西汇入密西西比河的支流俄亥俄河，流域内雨量充沛，气候温和，年降水量在1100～1800mm之间，多年平均降水量1320mm。 　　田纳西流域管理始于20世纪30年代。当时的美国正发生严重的经济危机，新任美国总统罗斯福为摆脱经济危机的困境，决定实施“新政”。“新政”为扩大内需开展的公共基础设施建设，推动了美国历史上大规模的流域开发，田纳西流域被当做一个试点，即试图通过一种新的独特的管理模式，对其流域内的自然资源进行综合开发，达到振兴和发展区域经济的目的。此时的田纳西流域由于长期缺乏治理，森林破坏，水土流失严重，经常暴雨成灾，洪水为患，是美国最贫穷落后的地区之一，年人均收入仅100多美元，约为全国平均值的45%。 　　为了对田纳西河流域内的自然资源进行全面的综合开发和管理，1933年美国国会通过了“田纳西流域管理局法”，成立田纳西流域管理局（简称TVA）。经过多年的实践，田纳西流域的开发和管理取得了辉煌的成就，从根本上改变了田纳西流域落后的面貌，TVA的管理也因此成为流域管理的一个独特和成功的范例而为世界所瞩目。 　　一、田纳西流域管理的主要经验 　　田纳西流域成功的经验是多方面的，笔者试归纳其主要经验有： 　　1.通过立法，为流域自然资源的统一管理提供法律保证 　　美国是联邦制国家，州的权力很大。田纳西流域地跨7个州，TVA要实现对田纳西流域的统一开发管理，没有立法保证是难以想象的。因此，美国国会于1933年通过《田纳西流域管理局法》，对TVA的职能、开发各项自然资源的任务和权力作了明确规定，如TVA有权为开发流域自然资源而征用流域内土地，并以联邦政府机构的名义管理；有权在田纳西河干支流上建设水库、大坝、水电站、航运设施等水利工程，以改善航运、供水、发电和控制洪水；有权将各类发电设施联网运行；有权销售电力；有权生产农用肥料，促进农业发展等等。TVA法的这些重要规定，为对田纳西流域包括水资源在内的自然资源的有效开发和统一管理提供了保证。TVA法自1933年颁布后，根据流域开发和管理的变化和需要，不断进行修改和补充，使凡涉及流域开发和管理的重大举措（如发行债券等）都能得到相应的法律支撑。 　　2.流域水资源的统一管理 　　TVA被授权依法对田纳西流域自然资源进行统一开发和管理，这一管理职能为流域水资源统一管理提供了有利条件，但同时这种管理也经历了一个不断发展和完善的过程。 　　TVA成立后的一个时期，主要是根据河流梯级开发和综合利用的原则，制定规划，对田纳西河流域水资源集中进行开发。当时的目标是以航运和防洪为主，结合开发水电。至50年代，基本完成田纳西河流域水资源传统意义上的开发利用，同时对森林资源、野生生物和鱼类资源开展保护工作。60年代后，随着对环境问题的重视，TVA在继续进行综合开发的同时，加强了对流域内自然资源的管理和保护，为提高居民的生活质量服务。目前，据TVA称，田纳西流域已经在航运、防洪、发电、水质、娱乐和土地利用六个方面实现了统一开发和管理。 　　航运方面，田纳西河干流已建成9座梯级船闸，完成了航道渠化整治，通航里程1050km加上支流通航里程共1240km。目前该河经俄亥俄河和密西西比河，可以与美国22个州和五大湖相通，每年平均通航船只34000艘，水运的通航效益每年约4亿美元。 　　防洪方面，田纳西河干支流上已建成具有防洪库容的水库35座，总防洪库容约145亿m3，形成了统一有效的水库防洪调度系统，流域防洪标准达到百年一遇。而且田纳西流域是美国最早实施洪泛区管理的，自20世纪50年代起就开始实施洪泛区管理计划。据估算全流域通过工程与非工程相结合的综合防洪减灾措施，每年平均防洪减灾效益约达1.4亿美元。 　　水力发电方面，TVA在40年代基本完成了流域规划的水电开发，建成水电站30座，总装机容量（包括抽水蓄能）609.3万kW。水电成为TVA电力系统的重要组成部分，目前正在实施以进一步提高效率和自动化控制水平的水电现代化计划。 　　水质管理方面，TVA的主要工作是监测流域各水库的水质，发布水库鱼类垂钓的水质，防止水电站尾水排放对生物产生有害影响，并与流域内各机构、社区共同致力于改善水质的活动。而制定其河流的污染防治标准和发放排污许可证则由联邦环境保护局和各有关州负责。90年代，TVA在田纳西流域进一步实施“净水计划”，旨在为流域内社区和水生生物提供洁净的水。 　　土地利用和水上游览方面，TVA管理着约1100km2的公共土地，17600km长的公共沿岸带，近2000km2水面。TVA根据这些资源所具有的土地开垦、旅游娱乐、野生生物保护、经济开发等不同利用功能的特点，制定相关规定，实施有效的管理，使各类开发利用活动与自然保护相协调。TVA建立的上百个公共游览区，每年吸引大量游客。 　　3.经营上的良性运行机制 　　TVA作为具有联邦政府机构权力的经营实体，其经营上的良性循环主要依靠三方面的措施来实现： 　　（1）政府的扶持。联邦政府对TVA开发项目给予拨款。在1960年前，这种拨款基本上是无偿的，仅交纳少量的资金占用费；1961年后，经营项目的拨款要求限额偿还。另外，根据联邦税收法，TVA作为联邦机构，可享有免税待遇，以后改为低税征收。政府的扶持政策对TVA的早期发展有很大作用。 　　（2）开发电力等赢利项目，为发展积累资金。TVA以开发水电起家，到50年代，电力负荷的需求迅速增长，促使TVA积极建设火电站，继而建设核电和燃气电站，电力生产逐渐成为TVA最大的经营资产。据2001年资料，TVA已拥有48座各类电站，近3000万kW保证容量，是美国最大的公共电力企业。电力赢利为流域自然资源管理提供了资金支持。 　　（3）发行债券，面向社会筹措资金。TVA自1960年开始在国内发行债券?为发展电力筹措资金。1995年开始在国际市场发行债券，TVA对债券的成功运作，促进了其电力生产的发展，也使电力生产经营逐渐成为TVA的经济支柱。 　　TVA从早期的政府扶持，到20世纪60年代发行债券发展电力，逐步走上了经营管理良性运行的道路。电力赢利的持续增长，支持了包括水资源在内的流域自然资源综合开发和管理。此外，TVA在不断按期归还联邦政府拨款的同时，自身的资产总值也在不断增长。TVA的这种以电力经营为主、“以电养水”的运营方式看起来好像是“不务正业”，实际上这正是特定条件下的一种适宜的发展模式，对流域水资源管理是有利的。 　　4.管理体制 　　TVA成立时，美国总统罗斯福向国会提出，TVA应成为既享有政府的权力、同时具有私人企业的灵活性和主动性的机构，据此，TVA被确定为联邦一级机构。 　　TVA的管理由具有政府权力的机构——TVA董事会和具有咨询性质的机构——地区资源管理理事会实现。董事会由三人组成，行使TVA的一切权力，成员由总统提名，经国会通过后任命，直接向总统和国会负责，这一领导体制一直延续至今。目前，董事会下设一个由15名高级管理人员组成的“执行委员会”，委员会的各成员分别主管某一方面的业务。 　　TVA的内设机构由董事会自主设置，这些内设机构曾根据业务需要进行过多次调整。如前期根据自然资源综合开发的需要，设置有农业、工程建设、自然资源开发保护等方面的机构，以后根据发展电力的需要，又增设了电力建设和经营等方面的机构。 　　“地区资源管理理事会”是根据《TVA法》和《联邦咨询委员会法》建立的，目的是促进地方参与流域管理。该理事会可对TVA的流域自然资源管理提供咨询性意见。目前，理事会约有20名成员，包括流域内7个州的州长指派的代表，TVA电力系统配电商的代表，防洪、航运、游览和环境等受益方的代表，地方社区的代表，理事会成员的构成体现了较广泛的代表性。“执行委员会”中主管河流系统调度和环境的执行副主席被指定为联邦政府的代表参加理事会。理事会每届任期2年，每年至少举行两次会议。对TVA的建议，理事会通过投票获多数予以确认，同时，也尊重少数的意见，这些意见也被转达给TVA。每次会议的议程提前公告，并正规记录在案。公众可以列席会议。 　　“地区资源管理理事会”虽然是咨询性质的，但从其成员构成的权威性和代表性，以及严谨的工作制度来看，它是一个有效和重要的机构，为TVA与流域内各地区提供了交流协商渠道，促进流域内地区的公众积极参与流域管理。这种咨询机制对TVA的行政决策起到了重要的参考和补充作用，有利于改进管理，也符合现代流域管理的公众参与和协商的发展趋势。 　　5.流域管理促进地区经济社会的发展 　　TVA成立之初的宗旨是促进地区发展和繁荣，近70年的实践表明，TVA实现了这一目标。TVA对流域水资源和其他自然资源的开发和管理，除水资源综合开发带来的各方面的效益外，TVA电力系统为流域内800万居民提供了廉价电力；在农业方面，TVA建有全国最大的肥料研究中心，引导农民因地制宜合理利用土地，增施肥料，改良土壤，使农业单产比30年代提高两倍多；TVA设立经济开发贷款基金促进了地区经济发展，1995年以来，共提供金额约1.1亿美元，创造新的投资额达30亿美元。TVA在水利、电力、农业、林业、化肥等方面的综合开发和经营，以及对自然资源的保护，在发展经济的同时，为田纳西流域提供了大量的就业机会，极大地促进了田纳西流域整体的经济发展和社会稳定，改变了该地区贫穷落后的面貌，使其成为美国比较富裕、经济充满活力的地区。 　　TVA还积极参与并提供技术和资金支持流域内社区的长期发展。它提出的“优质社区计划”，旨在对其电网服务范围内的社区，通过帮助其制定规划发展目标、行动计划、建立工作机构和提高领导水平，以及促进持续发展，来提高社区的长期经济竞争能力。 　　二、对田纳西流域管理经验的几点认识 　　考察流域管理，应联系其政治、经济、社会发展历史等背景和条件进行分析，有选择地借鉴其有益的经验，对田纳西流域管理经验的认识也应当如此。 　　1.田纳西流域管理作为流域管理的成功典型，可以做许多原因分析。比较主要的是TVA强有力的管理体制、河流综合利用规划的正确思想并随着社会发展对资源保护的重视、发展电力、“以电养水”的实践等方面，特别是其正确的河流规划和开发思想是十分重要的。20世纪30年代，河流综合开发思想已经基本形成，如美国1927年的河港法，已提出河流开发治理要综合考虑防洪、航运和发电的规划思想。因此，TVA的流域管理，实际上是当时的河流综合开发思想在该流域的最早实践。 　　2.TVA定位为既享有政府的权力、同时具有私人企业的灵活性和主动性的机构。这种“政企合一”的管理体制，在当时历史条件下对TVA有效行使权力发挥了作用，但看来与现代水管理和流域管理的分权、协商、参与的发展趋势并不一致。尽管TVA的成功为各国所瞩目，但TVA的体制一直难以在其他国家简单效法，这恐怕是一个原因。即使在美国，其他流域的管理也无法追随TVA的体制。因此，对TVA的这一管理模式应该放在当时的历史条件下去认识。 　　3.除了TVA有管理体制上的特殊性，田纳西流域管理上值得肯定和借鉴的做法和经验很多。如：以立法作为流域管理的依据，制订和不断修订TVA法，可以说，TVA一开始就是“依法治水”，这是TVA成功的法律保证；政府授权TVA 对自然资源统一开发管理，有利于对水资源和土地资源的协调开发和管理；TVA发行债券，筹集资金的成功做法，已被一些国家在水资源开发项目中借鉴利用；TVA设置“地区资源管理理事会”，这种理事会虽然在TVA的管理条件下，只起咨询作用，但可以视为开创了公众参与和交流之先河。现在有些国家如法国流域管理中的类似如“水议会”的管理形式，也可以看成是这种形式的延伸。TVA的上述做法和经验，丰富了现代水资源管理和流域管理的实践。 　　4.流域管理体制除涉及流域水资源状况外，还与国家政治经济体制、政府结构、水资源管理传统等诸多因素有关。综观世界，不仅各国之间流域管理体制不尽相同，甚至一个国家（如美国）内的各流域之间的管理体制也不同。法国的分权流域管理体制被认为是成功的模式，但并没有其他国家能完全仿效。英国的流域体制也曾被认为是水务管理的成功经验，但其后的私有化又改变了管理体制，因此，可以说，没有适合各个国家通用的流域管理模式，我们只能客观地研究和分析某一种流域管理的特点和长处，结合本国或本流域的具体实际去参考和借鉴。

东方

人家管理的是好呀，比不了的

ymwatcher

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ymxl2011

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