关注：探索参与共治的流域水污染治理新模式

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关注：探索参与共治的流域水污染治理新模式　时间：2011-12-30 来源：中国环境报 作者：胡若隐水作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，在国民经济和国家环境安全中占有重要的战略地位。随着经济社会快速发展，流域性水问题特别是水污染问题正在成为制约我国可持续发展的瓶颈之一。随着工业化、城镇化进入快速发展阶段，流域水污染防治任务将更加艰巨，特别是一些长期存在的体制性障碍和机制不活等问题亟待解决。为此，本版今日刊登北京大学“科学发展观与政府管理改革”课题组成员胡若隐的文章，探索参与共治的流域水污染治理新模式，以飨读者。 近年来，我国环保工程技术加强，资金投入增长，政策约束更为严格，但水资源治理低效，流域水污染严重，尤其是体制机制不健全，成为加剧我国水资源紧张的主要原因之一。因此，探索我国流域水污染治理困境的制度性出路，可能在于超越地方行政分割体制，探索并完善参与共治的治理新模式。参与共治就是要从流域的共同利益出发，依靠不同地方政府间的合作形成的权威效力为主导和主干，在我国流域水污染治理中构建起政府、市场和社会公众等多层次利益主体之间的协商合作机制。 一、作为现行流域水污染治理制度安排的地方行政分割体制，存在着块块分割和分散管理等弊端，造成了流域内不同利益主体集体行动的困境 1.流域水污染是指当流域内污水排放量超过流域的自然纳污能力，并且引起流域内大规模的水资源功能丧失时的状态，其后果表现在水生生物受到严重危害等诸多方面。流域水污染的自然属性反映流域水污染自然生态特征，其社会属性反映以流域水资源为核心的各个行动主体之间的利益关系。流域水流本质上反映着社会利益流。在流域水体总量稳定情况下，污染呈现自然累积的特征。影响流域水污染状态的因素，除了流域内污染源排放强度及其本身客观因素例如水量季节性不均和地形起伏平缓引起排污不畅，还与国家现有工程技术、资金投入和政策约束正相关，更为重要的是依附于流域之上各行为主体的利益博弈。 2.流域水污染治理是典型的准公共物品，其治理成果具有消费的非竞争性，治理成本巨大要求本身具有受益的排他性。因此就总体思路而言，流域水污染治理可以采取政府提供、市场提供和混合提供等多种方式。虽然地方政府、企业和公民个体都可以单独加入流域水污染治理，但由于治理的初始成本大而且边际成本递增，任何单一的地方政府、企业或个人都难以承担如此大的投入，所以流域水污染治理往往会因此而呈现非竞争性特征，除非在治理过程中提供必要的制度激励。 3.地方行政分割体制强化了地方利益，与流域水污染治理准公共物品属性客观要求的多元化提供相悖，这是我国流域水污染治理低效的体制性原因。主要表现在以下3个方面:其一，地方政府客观存在自利化倾向，流域水污染属地化治理原则使它们更多地考虑地方利益的得失；其二，地方政府对水资源的分散化管理造成了部门职能的冲突。例如，区域和行业在水资源开发、利用等方面的决策分散，地下水、地表水和云水资源的管理部门分散，农业、工业、居民生活用水管理分散，水管理决策执行权分散在政府领导、技术人员和专职管理人员之间，部门分割还在相当程度上造成“环保不下河、水利不上岸”的管理窘境；其三，流域水资源管理权分散在不同的行政部门，流域管理机构则被限定在分散性的特定区域(如重要河段、边界河段和交叉河段)和特定标准(如取水许可限额)之内承担水管理职能，难以通过宏观径流调节来应对流域水质的波动。 4.流域水污染属地化治理模式，在政策思路上强调以政府管制为主，辅之以法律规范和行政手段，在实施环节上往往表现为政府行政命令、突击行动、执法大检查等形式。然而，流域水污染治理的准公共物品属性在本质上要求政府、市场和公民个体都能够发挥治理的主体作用，而不能依靠任何单一的运作方式。不改变各自为政的地方分治思路，仅通过强化的属地管理、严格的排污收费、污染配额的削减，以及改进治理技术、增加资金投入等措施，难以摆脱流域水污染治理低效的结局。 5.在地方行政分割体制条件下，流域内不同利益主体难以通过集体行动以实现共同利益，这是因为流域承载的规模经济总量足够大时，以流域为载体的各个主体如政府、市场、公民以及团体等就会因为各自利益的理性考虑而陷入集体行动的困境。进一步说，行政分割体制条件下流域水污染治理还存在着边际成本上升的趋势，治理成本一般会随着流域所处的地理位置越往下游越呈现边际递增，而不会发生公共物品提供中存在的供给第一批物品的价格会高于其后所供给物品的价格的情形。地方行政分割程度越高，则流域水污染治理失效的后果越严重，其治理成本越大，因此在实践中要特别防止流域水污染全局性失控。 二、参与共治是超越地方行政分割的流域水污染治理体制创新，有助于流域内不同利益主体形成集体行动 1.典型案例。笔者在此列举通过田野调查获得的3则相对成功案例，是因为它们中各自蕴育着我国流域水污染治道变革和制度创新的因素。

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案例一:江苏赣榆县和山东莒南县联合治理龙王河流域水污染的案例表明，地方政府之间行政力的权威引导是实现参与共治的前提:首先，两县政府间形成了经常性的联席会议制度，建立了信息沟通平台，联席会议内容、污水处理厂建设进度、跨界断面监测数据、重点企业治理情况、治理设施运转等信息都对社会公开透明。其次，双方建立了联合督察机制，由两地环境监察人员组成联合督察组，日常监督沿河两县污染企业排放和治理设施运行情况，并约定监测周期和河流水体采样时间，检测结果互报、上报上级环境保护部门。第三，两县环境保护部门约定一旦发生污染事故时要迅速启动应急预案，双方要在第一时间到达同一断面采样监测，据此区分责任并采取果断措施。 案例二:江苏和浙江两省协商治理澜溪塘流域水污染治理的案例表明，流域内不同利益主体的互动共识是参与共治的制度动力:首先，作为不同省际的地方政府认识到长期以来以邻为壑的思路和做法得到的结果是损人不利己，只有协商协调才有可能实现双赢。双方的地方政府建立了市县镇三级互动，发挥了政府间合作的优势和主导作用。澜溪塘流域位于江苏省苏州市吴江市(县级)盛泽镇和浙江省嘉兴市秀洲区的王江泾镇之间。澜溪塘以北的盛泽镇纺织印染业发达，澜溪塘以南的王江泾镇经济以水产养殖、航运和农业为主，由于和盛泽镇接壤故此也有少量的印染企业，彼此互相制约；加之流域内水体一年内还有多日逆向流动，就污染物转移而言上游地区并无先天优势。在处理澜溪塘流域水污染时，首先是苏州市和嘉兴市达成共识，相同层级的吴江市和秀洲区建立了行政监察制度、信息披露制度和联席会议制度，而吴江市(县级)设在盛泽镇的环保分局也可以直接和对方秀洲区的政府部门协商处理水污染应急事件，消除了地方政府之间同级别对话的习惯性规则。其次，流域水污染治理提供了广阔的市场空间，相关企业发挥了污染治理设施建设的能力。第三，社会公众和团体对经济项目的环境评价实现了至关重要的参与权、知情权和话语权，参与流域治理的积极性得到了很大程度的尊重。公民利益保护机制的建立，有助于经济活跃的澜溪塘流域实现水资源环境的可持续发展。 案例三:江苏、浙江和上海共同治理太湖流域水污染的案例表明，治理只能在制度创新的过程中取得明显成效:首先，建立了多级政府之间的信息披露制度、行政监察制度和联席会议制度。多级政府之间能够统一协调行动，尤其是在不同行政区之间形成集体行动。这也表明，建立跨地区的政府间权威性机制是参与共治的首要条件。其次，建立了政府、市场和社会公众的参与共治机制。大量环境友好型组织、公民团体和个人都参与太湖的流域水污染治理，由此既形成了流域内各个利益主体的集体行动，也充分利用了各方力量特长和资源条件的优势。在这其中，尤其是民间智慧和专家的指导，为太湖流域水污染治理注入了新的活力。环太湖地区企业和产业结构的调整和进步，以及生物技术对湖泊水体质量本身的改进，都受益于企业对高新技术的攻关和应用。排污权交易市场建设存在多重制约因素，市场机制需要进一步培育。第三，实现了不同部门之间的联动合作机制。地方水利、环保、财政、农业等部门在协商合作的基础上，各司其职，通力合作，由此建立了流域水污染治理的长效机制。尤其是太湖流域管理局和地方政府职能部门的合作，从根本上打破了流域水污染治理行政区域和流域的分野，为多部门联合参与流域水污染治理提供了良好的合作平台。 2.案例结论。通过对龙王河、澜溪塘、太湖3个流域水污染治理案例的分析，可以发现它们立足于经济发展水平较高、水资源构成严重制约和法治精神深入人心的社会现实，从制度层面进行了探索和创新。新的体制和模式在本质上有别于地方行政分割体制，其共同拥有的合理性在于:一是它克服了各个地方政府自利化的倾向，强调流域经济发展和生态环境的良性互动；二是它摒弃了一个地方政府的单边行政模式，强调多个地方政府之间的协同和合作；三是它脱离了经济权重决定话语权大小的传统游戏，强调地方政府依靠行政力权威构建平等的对话平台，在信息对称基础上通过谈判、协商达成共识和合作；四是它突破了在单一政府模式框架内谋划顶层设计的思路，强调政府、市场和自治组织等都是共同参与流域水污染治理的主体力量。这种模式生长于地方政府治理流域水污染的实践之中，它在超越地方行政分割体制的同时，也初步显示了制度探索和创新带来的活力，是一种参与共治机制。