环保大部制再上讨论日程 有望破解各自为政

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　时隔6年，全国环境政策法制工作暨研讨会5月29日在京召开。《经济参考报》记者获悉，环保大部制和垂直管理在会议期间屡被提及，力图解决环保人“站得住的顶不住，顶得住的站不住”乃至“站不住的也顶不住”的尴尬局面。中国行政体制研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯接受记者采访时呼吁，虽然与大交通部、大社保部、大文化部等相比，大环境部方案尚未列入机构改革议程，但其对于解决环保“三不管”和“各自为政”问题有很大迫切性。

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　　“过去环保人面临的挑战是站得住的顶不住，顶得住的站不住，现在连站不住的也顶不住了。”曾担任环保部政策法规司司长的“老环保人”杨朝飞表示。 　　一位环保部官员对此举例称，某地环保局局长曾在水源地某项目上与地方一把手产生矛盾，但最终“下级服从上级”，不得不在环评审批上签字同意。一年后，当地发生环境事故，“上面又把环保局局长推到前台，承担责任”。 　　环保官员正面临“近乎苛刻”的行政和社会问责。杨朝飞透露，一旦发生重大环境事故，环保部到地方会查五个方面：环评的签字人、批准人是谁；项目竣工的验收人是谁；事故发生前环保官员是否到现场；到现场后提出的整改措施是否得当；整改措施提出后是否进行督促落实。 　　有媒体曾发表评论《如何看待环保人被问责》并分析称，一些环保人被问责的主观原因是责任心不强、执法不严、手脚不净。客观上则有三大原因。其一，经过几十年工业化的快速发展，许多地方过去积累的环境问题，开始集中暴发，环保部门的风险越来越大；其二，随着国家法制建设不断完善，对行政过错追究力度不断加大，对各类失职行为进行问责已成常态;其三，人民群众对生态环境有了自觉的要求，环保参与意识不断增强，监督力度不断加大，有些环保人却置若罔闻、玩忽职守。 　　今年是第一次国际环保大会(斯德哥尔摩会议)与中国环保事业40周年，一位环保部权威人士承认，上述问题的根子不完全在环保部门自身，我国绿色转型仍面临诸多障碍： 　　一是经济增长方式的惯性和产业结构调整的滞后。不少地方依赖固定资产投资来拉动经济，实现GDP增长，跨越式发展的冲动依然很强烈。同时，原材料、制造业和钢铁、水泥、石油等传统的重污染行业仍将保持相对平稳的增长态势，能源需求还会持续增长。 　　二是社会制度和条件不成熟。目前，对地方官员的政绩考核体系在一定程度上仍是以经济总量和经济增长速度为重点，导致大项目、大投入和大增长仍是各级地方官员和决策者考虑的中心问题。 　　三是绿色转型的内在驱动力不足。当前，我国仍通过政府主导的投资政策来推动绿色转型，即采取“自上而下”的行政强制驱动方式。对于如何激励和吸引民间资本进入绿色经济领域、发展绿色产业，则都还缺乏系统的政策安排。 　　四是战略和政策执行不到位，环境管理能力偏弱。在社会综合决策中，环保部门尚未真正成为经济社会发展各阶段决策和管理的重要部门。在地方层面，环境管理与执法受到干预的情况仍然存在。

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　　全国环境政策法制工作暨研讨会是环保部提出“环境经济政策”理念之后召开的第二次会议，也是第七次全国环保大会召开以来的首次会议。 　　在开幕讲话中，环保部副部长潘岳回顾了从国家环保局到环保总局再到环保部的历程并说，部门职能从微观到中观再到宏观，“强化综合宏观职能是我们历代环保人的希望，也是环保部未来的努力方向”。对于从当前环保部到未来“大环境部”的设想，潘岳表示，这并非意味着环保人寻求一级一级的权力升格，这是中国现代化走势决定的。 　　潘岳表示，环境问题往往涉及大布局和大结构问题，具体到环境经济政策，则涉及各个部门、各个行业和各个地区的权力和利益调整。因此，环保部需要超越部门利益、地区利益和行业利益，抓住有利时机，同各相关经济部门进行合作，推进有关经济政策及时出台。 　　“管理机制强与不强，是决定环境保护工作成败的关键。”环保部政策法规司司长李庆瑞在会议总结时强调，环保行政管理体制的创新包括：界定环境管理的职能定位，加快政府的职能转变，把不该由政府管理的事务转移出去，把该由政府管理的事务切实管好；积极推动环境保护的大部制，具体到省、市、县级就是“大厅制”“大局制”，努力从机构设置、制度建设上解决职责交叉。 　　据不完全统计，除了各级环保部门，环保职能分割为三大方面：污染防治职能分散在海洋、港务监督，渔政、渔业监督，军队环保，公安，交通，铁道，民航等部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门，综合调控管理职能分散在发改委、财政、经贸(工信)、国土等部门。 　　一位环保部官员为此呼吁，要抓住人大、政府5年一次换届的机构改革大机会以实现上述改革。该官员透露，环保部机构改革工作班子和办公室已经建立。 　　记者获悉，在地方环保大部门体制的改革方面，环保部环境与经济政策研究中心一位专家表示，一些地方的环保“大厅制”“大 　　局制”仍缺乏改革主动性，改革尚属“物理反应”而非“化学反应”；目前多为“点状改革”，未形成上下配套、左右衔接的系统性改革；部分地区仍存在环保职能被弱化的现象。 　　环保部环境与经济政策研究中心相关负责人也在发言稿中提到，要保证环保意识和要求切实进入各级党政决策者关于国家和地区发展的具体决策过程之中，从产业布局、经济结构等重大决策的源头上控制环境问题的产生。该人士特别提到，要增加资源环境主管部门在经济发展决策中的话语权，加快资源环境部门的“大部制”建设。 　　曾参与上一轮大部制改革政策制定的汪玉凯表示，未来不排除在行政机构整合方面，加大环境保护力度。汪玉凯强调，大部制改革的内容比形式更重要，如果政府公共服务水平不能提高、如果行政成本和环境违法率不能降低，光搞大部制是没有意义的；“大环境部的职能是什么？和其他部门的权力边界在哪里？牵头部门要对此进行充分的论证研究”。

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　　“环保人有两个半权力，一个是环评审批权，一个是道德话语权，半个是尚不完善的执法权。”潘岳表示。 　　上述环保部权威人士也表示，有些环保人总说，涉及环保的一些职能归国家发改委、工信部、科技部等等，有些东西别人不做时，你也不做就越走越窄，做了就越走越宽，“有为才能有位，否则，若是解决不了上面这些问题，于国、于部、于己都是悲哀”。 　　对于地方环保官员的改革激情，上述环保部权威人士还寄语道：“你们不要等我们，就像我们2007年首次提环境经济政策时，新职能也是一点一滴从相关部门那里协商出来的，希望你们发挥‘井冈山精神’大胆去闯，早日把地方经验上升为中央经验”。 　　在地方政府垂直管理改革方面，目前已有“陕西模式”和“大连模式”。前者在全省范围内的所有设区市开展，将人员编制上收、财务经费由地方财政保障，干部实现以上级环保部门为主的双重管理；后者选取需要重点环境监管的主城区作为改革试点，对主城区的监察和监测部门进行垂直管理。 　　河北省环保厅相关人士更呼吁，要尽快建立省以下环保机构直管制度。通过增加预算和扩大地方环保机构的编制，提高地方环境管理的能力，以便其能够履行在分析、监测、管理、技术及专业培训以及执行等方面的责任。 　　虽然有利于破除地方利益牵制，实现独立执法和执法专业化，但环保部政研中心上述专家对此表示，该改革有可能加剧政府内部不同部门之间的矛盾；地方政府完整功能发挥也会遭到削弱；还可能在垂直管理部门内部滋生腐败；环境立法规定的地方政府责任同样难以落实，地方政府干扰则依然存在。 　　李庆瑞进一步透露，环保部将试行“环境政策法制片会制度”，根据现已划分的6大督查中心(华北、华东、华南、西北、西南、东北)所划分的6大片区，由各省级环保部门成员单位轮流组织或联合举办、环保部政策法规司参加，会议形式不限，并邀请有关专家参会。