关于构建一体化地区电子政务框架问题的思辩

Alice

顺应国家关于电子政务重心下移的要求，微软（中国）公司在今年9月组织了“2006年全国电子政务决策者高峰论坛”，聚焦区县（地市）级的电子政务建设动态和经验。其中，构建区县一体化电子政务框架成为论坛热切关注的聚集点。　　 　　现阶段，电子政务有两个叫得很响的工作理念：即顶层设计和需求导向。在实际工作中，由于人们受传统的职能思维影响，决策者运用“顶层设计”理念时，往往把自身作为基准点，“自上往下”进行整体设计；但“需求导向”理念却需要决策者站在服务对象角度，“自下而上”进行功能设计和流程优化。因此，如何兼顾“顶层设计”与“需求导向”，是电子政务工作者进行科学决策必须面临和解决的重要问题。实践证明，体现“顶层设计”和“需求导向”理念的最佳方式及有效载体，是构建“一体化”的电子政务总体框架。而区县等地区电子政务是承上启下的重要层面，构建实有合理的电子政务框架非常重要。 　　　　一、关于战略方向定位 　　第一，认清发展阶段及主要特点。联合国公共经济与公共管理局将电子政务分为五个发展阶段，根据各阶段的基本特征分析，目前中国电子政务平均水平处于第三阶段，上海处于第四阶段初期。 　　现阶段电子政务建设与应用有五个主要特点：一是应用成效比较明显；二是各部门积极性明显提高；三是整体应用上是条强块弱；四是有“局部合理、全局不尽合理”现象；五是边际效益开始递减。需要关注的是，由于前阶段多是单部门的“顶层设计”，条线自上面下搞电子政务建设，造成条强块弱，信息资源分割十分明显，这是“局部合理，全局不尽合理”和边际效益开始递减等问题存在的主要原因。 　　第二，把握发展趋势及战略方向。随着社会经济的飞速发展，政府提高服务管理水平需掌握更多的实时信息，但这些信息通常分散在多个部门，如继续按原来分头推进的模式，必然难以解决信息资源分割和边际效益递减等“瓶颈”问题。因此，电子政务下一步的战略方向应该是：着重解决信息分割现象，促进资源共享和工作协同，显著提高社会管理和公共服务的效率、效能和效益。进入“十一五”时期，国家相继出台了《2006-2020年国家信息化发展战略》、《关于推进国家电子政务网络建设的意见》、《国家电子政务总体框架》等一系列指导性文件，这表明全国电子政务关注点已从建设为主走向建管并举，从单部门应用迈向跨部门协同，从重视局部效应转向重视全局效应。那么，地区电子政务工作也必须认清发展趋势及战略方向，更好把握本级电子政务的大局。 　　　　二、关于工作策略思考 　　在和谐社会建设中，区县等地方政府承担着众多对人服务管理的职能，对资源共享和工作协同有着非常具体、非常迫切的需求，是电子政务的重要着力点，也是“自上而下”落实上级部署和“自下而上”推动电子政务变革的重要动力，因此要注重这一层面的电子政务框架建设。主要是基于以下几点考虑： 　　第一，抓住最紧迫的需求。不同时期、不同地区的最紧迫需求不尽相同。上海属开放程度比较高的特大型城市，人口流动性极大，对社区实有人口的服务管理是电子政务的重点内容。第二，找准最佳的资源整合层面。以履行人口的服务管理职能而言，宏观调控在中央、综合协调的省市、综合管理在区县、具体操作在街镇。就上海而言，必然将履行综合管理职能的区县为主要资源整合层，以此带动综合协调层和具体操作层的资源整合。第三，用一体化解决分割问题。共同遵守一体化的电子政务框架建设规范，尤其是管好基础性、公共性的信息化设施，使电子应用能够避免和克服分割造成的资源浪费，上海已于06年6月制定了《上海市区县电子政务总体框架建设指南》。第四，把握最佳的工作切入点。从各方容易接受、容易操作且十分关键的地方入手，初期是网络整合、门户网站整合，下一步是服务渠道层、应用支撑平台的整合，以此建立形成较为完整、完善的一体化区县电子政务框架（见图1）。 　　图1：上海市区县电子政务总体框架 　　

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　　1、一体化电子政务框架 　　什么是一体化：将信息技术的建设与应用作为一个有机的整体，克服和避免设施、软件、标准、应用等分割而造成的“信息孤岛”和业务不协同或难协同等现象。其主要特征是集中建设和使用统一规范的基础性、公共性的信息设施和跨部门应用系统，以信息流的联通确保业务流的衔接与畅通。 　　为什么提一体化：各部门分头建设在提高部门工作效率的同时，产生了一些“局部合理、全局不尽合理”的现象，只有通过集中建设和统一管理基础性、公共性的信息设施和跨部门应用系统，才能促进信息共享和跨部门业务协同，这是电子政务发展到较高级阶段的必然要求。 　　2、电子政务框架建设思路 　　基本的建设思路是“统分结合”，其中统一建设部分主要是：网络基础设施；基础性的政务信息资源；应用支撑体系；综合性、跨部门的应用系统(或具有跨部门特征的专业应用系统)；服务渠道等。分散建设部分主要是：各类专业政务信息资源；众多的部门内部应用系统等。当统一建设完善后，就能让各部门致力于各自的核心业务，不断丰富与拓展电子政务应用，解决资源分割造成的低效等问题，大大提高电子政务建设的综合成效。 3、策略上需关注的重点 　　由于电子政务建设不是一张“白纸”，构建一体化电子政务框架将面临着许多有利或不利的因素，需要在工作策略上把握以下几点： 　　一是要让总体框架成为共同目标。目前，电子政务建设还没有完全进入集约化时代，普遍存在着“重建设轻管理、重技术轻业务、重个案轻基础”的现象，而总体框架建设涉及多层次的多个部门，需要反复宣传与培训，使其成为大家的共同认识和工作导向。以电子政务应用促进和完善总体框架建设，以总体框架建设引导和规范应用。 　　二是注重系统思考、注重实效。“一体化”实质是解决资源分割问题，因此，建设框架的“五横两纵”组成部分时，应避免 “拆分”考虑各部分建设，不能用“分割”的方式解决“分割”问题，而要依靠多方面的广泛协同解决问题。电子政务生命力在于应用，应用的关键在于实效，要从解决实际问题入手，特别要在突破传统手段的局限性上发挥电子政务的应用成效。 　　三是坚持建管并举的原则。首先，抓好制度化的项目管理，如健全规划管理制度，使项目规划服从专项规划、专项规划服从总体规划。其次，抓好项目的全程管理，前期把好项目审批关，中期把关项目监理（审计）测评关，后期把好验收评估。同时，强调抓好基础性、公共性的信息化基础设施建设，构建一体化的信息技术支撑体系，在此基础上逐步解决已建、在建、未建系统之间的衔接，降低电子政务建设与应用的综合成本。通过项目管理促使电子政务向资源充分共享、工作高效协同的目标迈进。 　　 三、关于实施效果分析 　　通过电子政务可使政府的服务管理更加精细化、科学化、人性化，为此，既要避免简单地将现有作业方式“电子化”的低效行为，也要避免建设难以进行业务协同的信息系统，更要避免效率、效能、效益没有显著改进的“形象工程”。应该以一体化的电子政务总体框架为依托，开展各类应用，通过“资源共享”和“流程优化”取得传统手段不可比拟的明显优势。现分析几个真实案例如下： 　　1、注重资源复用的GIS共享模式 　　上海某区拟大力发展空间地理信息（GIS）应用，考虑到GIS使用领域广、关联度高、投资较大，且几乎涉及人口管理、经济发展、产业布局、社会事业等所有领域和部门，便通过整合形成一体化的共享模式。 　　传统的数据应用模式。某个业务部门建立GIS，需要分别从相关部门调用不同信息，如规划部门做用地规划，需要房地、路政、绿化、水务等部门分别提供房屋用地、道路、绿化、河流等信息。这个过程有三个特点：一是需要协调采集各个部门数据，工作量不小；二是由于现有各部门的数据格式不统一，复用难度较大；三是缺乏规范的数据维护机制，造成各部门数据不同步等问题。 　　一体化的数据应用模式。在资源结构上，设一组真实现势的基础图层，规范相关附加属性信息，作为普遍共享的基础信息；在实现方式上，建成一套GIS基础数据库和信息交换平台，各部门“不求所有，但求所用”；在机制设计上，由相关权威部门维护基础信息，供各使用部门从一个共享库中获取基础信息和属性信息，根据各自不同的应用要求，形成不同用途的GIS系统；在管理要求上，实行统一的数据格式，遵守统一的运作机制和管理规范（见下图）。 　　

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　　该区原计划开发GIS系统的单位不少于30个，据计算每个系统直接投资100万以上，现用一体化GIS共享模式，不仅节约投资3000万元以上，而且大大提高了数据的准确性和综合资源利用率。 　　2、注重整合的信息采集应用机制 　　现状及问题：各业务部门为加强管理，纷纷在社区加强信息采集工作，调研发现某居委会每年承担业务部门下达的信息采集表格达200多份、记录本40多本，由于各部门之间缺乏有信息交换，有50%以上信息属重复采集。区县、街镇等“块”状工作，由于难以沉淀“条线”部门相关信息，在社区服务管理中缺乏信息资源的及时支撑。 　　整合与优势：建立新的信息采集应用机制，将重复的同类采集变成一次采集，实现“一数一源”；各方信息资源按需求和管理规则，构建起交换与共享的协同关系，做到增量信息“一口采集，多方使用”，存量信息“一次采集、多次使用”。某区在试点中，将社区原来分别采集的34类、323种、2507项数据整合为8类、28种、72项数据，各业务部门掌握的信息，依照履职需要和交换规则进行有限交换与共享，使“条”与“块”的信息产生有效联动；通过信息共享促进业务工作，探索形成了“条发现，块采集；块发现，条处置”的工作机制，呈现出“条块结合”的工作新格局。 　　3、注重协同的行政服务新模式 　　电子政务在“条强块弱”时期，如遇到跨部门协同时，因信息流与业务流割裂，往往依靠传统的人工手段进行业务衔接。以城镇最低生活保障事务为例，某区办理该项业务通常涉及12个部门，以往申请人到相关单位取得证明材料，然后递交给申办部门，依申办内容不同需递交5—19种纸质材料，受理申请后再由办理人员跑相关部门进行情况核实。 　　该区采取“前台一口受理，后台协同办理”服务模式后，以区平台为基础，开发了一套社区事务服务信息系统，以畅通的信息流打通相关部门业务流，实现跨部门协同应用；以并联操作突破串联操作的局限性；以人口信息资源库支撑主动提示、审核等服务功能，使该事务办理时间从原来15个工作日缩短至1—3个工作日，并设置了自动统计分析、查询和监督考核等模块，较好地解决了信息“孤岛”、信息不对称造成的管理盲区和服务被动等问题，探索形成了前台现场、网上、电话等服务渠道畅通，后台基于平区加强各部门协同的电子政务服务新模式 　　 重要提示：实现地区电子政务一体化应用需要“六个”基本条件：有一个共同目标指向的电子政务发展规划；有一个共同参照的电子政务框架建设体系；有一套共同遵照的体系化的标准规范；有一个富有号召力和统合力的职能部门和运作机制；有一套规范化运作的项目管理制度；有一组有利监督考评的评估体系等。上述基本条件也同样适用于涉及跨部门应用的各层次电子政务建设。 　　作者：上海市信息化委员会