英国紧急事件应对体系: 邦斯菲尔德油库爆炸事件及教训 2

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在一些固定的场所进行，并定期审查。 卫生和安全执行局对油库中两个遭到最严重破坏的部分的经营者发布正式通告， 禁止在其控制的场所营业，除非作出合适的风险分析并经卫生和安全执行局同意。通告 同时要求他们不可以改变现场，以利于调查团收集证据，并清理设备，保证安全运行。 2005 年12 月20 日 卫生和安全委员会正式要求卫生和安全执行局和环境署调查邦斯菲尔德油库事 故；任命设有独立主席的调查委员会尽可能快地向卫生和安全委员会提交特别报告。 2005 年12 月24 日 对现场 的 安全保护由警察交回给油库经营者。 事故引发的后果和观察结论 对邦斯菲尔德油库的事前计划集中在最大的和引起一场大火的一个储油罐上。尽 管压缩泡沫 、紧急水源供应和制造泡沫设备已经在现场供当地消防人员立即使用，但事 实证明，就事故的规模来讲，这一切是不够的。 装有被污染的灭火水的容器被转移，现存放在分布全国的一些场所。因为目前为 止没有发现符合环境保护要求的处置方法，对该污染水的处理机制由各方同意制订。大 火的规模和扑灭大火所用的压缩泡沫数量（超过600,000 升）意味着处理将使用不同的浓 度标准。一些容器内含有一旦释放将对环境产生重大危害的物质，尤其是那些含有可溶 性磺酸盐的容器。目前与处理灭火用水有关的许多遗留问题，可以通过使用不含有危害 环境物质（那些通过欧洲标准EN1568 第3 和4 部分的物质）的压缩泡沫来避免。 环境署继续在现场，以保证潜在的环境问题得到控制。他们对从排水沟抽取原油 的工作进行监督，并提取样品来检测地表水是否被污染。这项工作表明，事故后附近河 流底部的污染需要两个月的时间恢复到正常水平。 雨水和清理现场的水被继续抽样调查检查并转移到现场之外进行处理和处置。 环境署对地下水进行持续的污染监测。连续3 个月没有发现问题。然而，四月份 的水质监测确定了现场附近地下水的油污染。引用水没有受到影响，但引用水源检查员 对水源进行密切地监测。5 月份，环境署证实在Ver 河发现了低浓度的可能与事故有关的 可溶性表面活化剂。该活化剂为添加到灭火泡沫中的化学品，用于帮助其蔓延到汽油表 面。 负责调查邦斯菲尔德油库事故的重大事故调查委员会在2006 年5 月9 日发布了第 三个报告，详细说明了事故发生的原因。 中国：解决水资源短缺 背景文章系列 9 同一个月，卫生保护局发布新闻，声明目前没有证据表明爆炸产生的烟雾将对公 共健康带来持久的威胁。 事故的第三个报告强调了爆炸引起第二道防护墙的严重破坏。随着这个报告的发 布，卫生和安全执行局建议所有储备场所经营者意识到这种破坏，并考虑各自防护墙的 充分可靠性。现有的关于防护墙的指令（环绕主要容器的第二道防护墙）要求其具备能 够储存所防护的最大容器的110%容量的能力。邦斯菲尔德事故的教训表明，对消防水和 泡沫的使用将淹没第二道防护墙。因此，必须考虑提高第二道防护墙的能力或者至少要 具备排放多余的液体的通道。 随着防护墙的缺失，汽油和灭火用水随意地排放到环境中。其中包括现场内许多 浅沟和一条深沟，使四处逃逸的液体汇集起来穿过现场的道路，高出路沿 ，流向公路， 最后通过地面水渠流走。 一类责任者（紧急服务）的反应是有效的，同时和铜色、银色和金色指挥体现了 协调合作。二类责任者中，不属于24 小时反应部门（如卫生和安全执行局）在最初调动 应急反应方面经历了一些困难。 环境署有24 小时应急能力，能够在2 小时之内出现在现场。在对事故的最初反应 中，环境署的成员加入多机构指挥中心的专家团，并担任主要角色。随着大火被扑灭， 环境署的工作重心转移到对现场的清理提供建议，继续保护周围的环境，和卫生和安全 执行局一起对事故进行调查。 卫生和安全执行局仍在对事故进行调查。他们的调查可能对其他相同的同意按照 COMAH 法规储备汽油的设施产生影响（在英国本土，大约有100 个这样的设施）。根据 卫生和安全执行局，“这次事故演示了大量碳氢化合物的泄露造成的大规模爆炸的破坏能 力，其破坏力超出通常作为规划现场和现场外应急计划以及对现场外的发展规划提供建 议的基础的典型的‘最坏场景’。”换句话说，该调查结果影响到的不仅仅是建立设施的 场所，还包括强制性的制定应急计划时所针对的紧急状态。 邦斯菲尔德燃油事故所带来的经验和教训 对邦斯菲尔德燃油事故的调查，重点强调了以下经验和教训，供全世界其他油类 设施学习。同样，对英国紧急应对体系的观察也可以帮助中国政府建立自己的紧急反应 体系。 • 不可预见的事件总会发生。因此，对紧急事件的准备一方面可以减少重大事故的 发生，另一方面可以在其发生后，减轻它的影响； • COMAH 法规要求有关经营者应当制定应急计划，和当地的有关部门（如地方政 府、警察、消防部门，环境署等）合作应对紧急事件，向当地居民提供信息。所 有这些对建立事故的反应非常重要； • 利用紧急事件演习对应急计划进行日常的检测，保证信息交流的渠道清楚和公 开。这是COMAH 法规的要求； 世界银行政策分析和建议项目 10 • 邦斯菲尔德现场应急计划中的“最坏场景”的设计是不充分的，没有预见到事故 的规模。因此，在评估可能发生的事故场景时需要认真考虑，以确保应急计划完 全有效； • 对真正的“最坏场景”的应对必须建立在场地的设计上（如足够的防护墙，水流 的遏制系统，对现场提供充分的消防设备，定期的培训等）； • 现场所储存的消防压缩泡沫应当和最新的环境标准一致； • 防护墙的设计应当加大能力，不应该使用可能在大火中遭到损害的物质；. • 应当制定现场的水流（或其它液体）的可能排放路径，并设计好遏制水流的方 式； • 一旦事故发生，在最初的阶段就应当考虑事故处理对环境的长期影响。在该事故 中，消防水的任意排放造成的环境影响（水污染）被认为大于烟雾对环境的影 响。因此，灭火并不是该事故应对中首要的任务。 • 在紧急应对服务中对事故管理的等级体系使不同的部门和媒体以及公众（通过金 色指挥）之间的信息交流更加有效和清楚； • 一旦紧急事故得到处理，要求对周围环境（大气、土壤和水）进行持续的监测和 评估，从而采取有效的减小危害的措施。 中国：解决水资源短缺 背景文章系列 11 文献和参考资料 1. 卫生和安全委员会关于邦斯菲尔德事故的官方调查： http://www.buncefieldinvestigation.gov.uk/index.htm 2. 1999 重大事故危害控制法规： http://www.opsi.gov.uk/si/si1999/19990743.htm 3. 2004 民事紧急法令： http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2004/20040036.htm 4. 卫生和安全执行局关于 COMAH 法规的理解： http://www.hse.gov.uk/comah/index.htm 5. 卫生和安全执行局： http://www.hse.gov.uk 6. 环境署： http://www.environment-agency.gov.uk 7. 赫特福德郡警察局关于邦斯菲尔德事故的报告： http://www.herts.police.uk/about/documents/IntheLoop%20- %20Buncefield%20December%2014.pdf 8. 赫特福德郡消防部门关于邦斯菲尔德事故的报告： http://www.hertsdirect.org/infobase/docs/pdfstore/buncinfo.pdf 9. 卫生保护局： http://www.hpa.org.uk/hpa/default.htm 10. 英国恢复网站： http://www.ukresilience.info/index.shtm 11. Buckingham 县议政厅应急计划网站： http://www.buckscc.gov.uk/emergency_planning 12. “邦斯菲尔德事故对现储备场所应当具有更广泛的意义”, 卫生和安全监测， 2006 年5 月： www.healthandsafetymonitor.com 13. 消防杂志，2006 年2 月，DMG 世界传媒： www.fire-magazine.com 14. NCEC 紧急电话报告，2005 年12 月。 世界银行政策分析和建议项目 12 附件: 英国紧急事件应对部门 对一起事故的应对会有很多部门介入。下面是对各部门职能的简要介绍。 警察局（Police Forces） 对于大多数重大事故，警察局承担全面的协调工作，负责信息交流，现场保护， 事故调查及刑事案件的调查。他们还负责调查伤亡情况及代表验尸官确认和安排尸体的 转移。 第一个到达紧急事件现场的警察局官员将会保持和总部的无线电联络，直到建立 全面的通讯系统。他们还负责维持交通，以便紧急服务车辆能够进入现场。警察在协调 事故现场和保护证据方面担任重要角色。他们通过建立警戒线达到这一目的。 消防部门（Fire Authorities） 在许多情况下，消防和营救部门可能是到达紧急现场第一个应急部门。如果紧急 事件属于重大事故，则消防和营救部门会通过联系市政厅的应急计划官员来启动地方政 府的援助。 消防和营救部门的职责是： • 营救被困于火海、（被毁物体）残骸和废墟中的人们； • 确定灭火、采取措施预防大火和处理其他危险状态如化学品泄露等行动不会使事 故升级； • 承担大火或与化学品有关的紧急事故警戒线之内所有人员的指挥、控制和安全德 责任； • 帮助警察恢复身体状态。 消防和营救部门还会提供一位事故指挥人员，以联络和协作警察和救护部门，评 估紧急疏散、伤员转移和现场安全方面的需要和方式。 救护部门（Ambulance Service） 救护部门负责对伤员的治理和照顾，并将伤员运送到医院。在重大事故中任命接 收伤员的医院，以及现场所有医疗服务的调动和全面协调。 地方政府（Local Authorities） 地方政府的机构取决于其所处的位置。有些地区有三级结构，县级议政厅为最高 一级，负责其管辖区域内的高速公路、应急服务、废物处置和教育事务。地区议政厅负 责环境卫生（噪音污染监测）和废物收集。镇议政厅处于最低一级，负有很少的地方责 中国：解决水资源短缺 背景文章系列 13 任（如 维持公共区域). 其他地区只有一个（统一的）地方政府，负责上述所有的地方 责任。 在这篇文章中所提到的“地方政府”，是指县和地区议政厅，或者统一的地方政 府。在应对紧急事故方面，地方政府最初的责任是支持应急部门，然后，领导事故后的 恢复工作。当一起紧急事件比较严重（但不属于重大事故）或者影响仅限于当地时，地 区议政厅会在县议政厅的支持下承担地方政府的协调功能。因为地区议政厅的资源可能 会从外部调入，通常它会提供一位地方政府联络官员参加现场的指挥中心，以和应急部 门保持联络。但是，如果一起事故具有广泛的影响（如涉及到一个以上的地区），或者 大到超出地区议政厅的能力，县议政厅将承担主要的协作功能。在这种情况下，县议政 厅可能也会任命一个地方政府联络官员。 地方卫生部门（Local Health Bodies） 设有事故急救部门和可以提供医疗小组参加重大事故现场的医院，被指定为“接 收医院”。每一个接收医院设有重大事故计划，以在重大事故发生时，提供额外的医务 人员，中止日常的医疗事务以接收大量的伤员。 卫生保护局（Health Protection Agency） 卫生保护局向国家卫生部和其他部门提供有关已知的化学品、毒品和其他环境有 害物质对健康影响方面的权威性的科学和医疗建议。这些建议包括以下治疗问题： • 人员保护设备； • 降低污染和人员疏散； • 影响公共健康的毒性学和传染病学方面的建议； • 关于如何解毒和医疗处理方面的治疗建议； • 工业场所对公共健康的影响问题； • 环境中（包括水、土壤、废物）的化学品对健康的影响。 卫生和安全执行局（Health and Safety Executive） 卫生和安全执行局负责英国卫生和安全法规的实施。事故发生后领导对事故原因 的调查。 国家化学应急中心（National Chemical Emergency Centre） 国家化学应急中心位于牛津郡的Harwell,作为对公司安全程序的支持提供24 小时 专家应对服务，并依据化学事故应对的化工安全计划 提供电话建议服务（一级应对）。 它还是一级应对中提供商业性服务的机构。 环境署（Environment Agency） 在英格兰和威尔士，环境署是法规制定的领导者，负责环境的保护和改善。它根 世界银行政策分析和建议项目 14 据1995 年环境法设立，是一个非部门性的公共机构，主要由环境、食品和农村事务部 （ Department for Environment, Food and Rural Affairs ） 及威尔士国家议会 （National Assembly for Wales）发起成立。环境署的责任主要包括洪水风险管理，预 防污染事故，减少工业活动对环境的影响，恢复和改善河流、海岸水源、污染的土地和 野生动物栖息地。在确定采取最好的环境措施对紧急事故作出应对和防治补救措施造成 进一步的危害方面，对应急服务部门提供援助。 高速公路局（Highways Agency） 高速公路局负责英格兰公路和卡车公路系统的管理（英国其他部分由不同部门担 负同样的责任）。该局设有一个地区控制中心系统，以此管理对正在驾车的公众（包括使 用电子交通标志的）提供的交通信息和协调交通官员的反应。交通官员每天24 小时上 岗，参加交通事故的现场，支持警察的工作，转移被损害和遗弃的车辆，有权封闭道路 和改变车流方向。 海洋和海岸警备局（Maritime and Coastguard Agency） 海运和海岸保护局，通过其搜查和营救分局即HM 海岸保护及其反污染分局，及密 切联系国务卿代表的海难救援和控制职能，深入介入到对所有发生在英国海岸线的紧急 事故的应对中，并在大多数事故中起领导作用。 免责声明 Disclaimer 本文中的阐述、发现和结论仅代表作者的观点,并不反映世界银行和其它相关机构的 观点,也不反映世界银行执行董事会和他们所代表的政府的观点。

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