浅析政府对农村水电建设的有序管理——以云南保山市水电站建设为例（王生周）

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一、水电站建设空前发展 保山位于云南西部，内与大理州、临沧地区、怒江州、德宏州接壤，外与缅甸山水相连。保山资源富集，特别是水能资源丰富且优越，全市中小水电水能资源理论蕴藏量为222万kW，可开发量为160．6万kW。全市2005年末拥有水电装机111处38．76万kW，其中2005年新增11．54万kW，增长率为42．4％，增幅是历史上最大的一年。“十五”新增装机21．15万kW，5年新增水电装机量比全国解放到“九五”期末50年的总和还多3．54万kW，同比发电量由“九五”期末的8．04亿kW·h，经“十五”发展到16．8亿kW·h。保山市委、市政府确定把保山电力作为支柱产业来扶持、培育，建成全国中小型水电基地、国际小水电示范基地，“十一五”期苏帕河、槟榔江、龙江三条一级支流规划中的水电站全部开发完毕，实现新增装机70万kW以上，累计装机100万kW以上(不含怒江干流)。 二、水电站建设管理存在的主要问题 1．跑马圈河、无序开发 (1)跑马圈河。水电站建设属于资金、技术密集型产业，需要开发商具备较强的经济实力、投资信誉和技术水平。目前，保山水能资源开发完全为无偿转让，多数开发商没有充分考虑自己的经济实力，纷纷抢占资源。在当地取得开发权，注册了公司，但只有少数经济实力较强的开发商能按当地政府要求开工建设，按计划建成投产发电。多数项目受人力、物力、财力、技术等限制，迟迟未做勘察设计等前期工作；有的已开工项目因资金、技术短缺而停工或被迫转让；有的直接变卖水能资源开发经营权，政府对开发商缺乏有效的约束机制。 (2)无序开发。多数开发商不同程度的存在急功近利、急于求成，不按法律、法规、规范、政策和基本建设管理程序进行开发的行为。归纳起来，主要有以下五种无序开发类型： 第一类是不按流域综合规划和水能专业规划的要求进行开发。如腾冲县明光河二级支流鸦乌山段，规划只有一级3．0万kW，现建四级5360kW。 第二类是未按基本建设程序要求进行开发。主要表现为工程无立项、无核准或批准、无设计、无开工报告、无质量监督、无大坝安全鉴定和蓄水安全鉴定，工程未执行项目法人制、招投标制、监理制、合同制“四制”规定，工程无验收(含分部工程验收签证、阶段验收、单位工程验收和初验)等。 第三类是违反水法、水土保持法、土地管理法、森林法、环境影响评价法等法律法规有关规定，未办理取水许可、水土保持审批、土地征(占)用审(预)批、林地征(占)用审(预)批、环境影响报告书(表)审批等手续。 第四类是建设过程中擅自对经批准的重要事项进行调整，又未审报批准。如未按时间要求开发，闲置项目；对设计有重大修改，抬高蓄水位、加高坝体、改变坝型、移动坝址或坝轴线、批小建大等。 第五类是未按水保、环保、安全、质量监督、资金管理、税务、移民等有关规定执行，造成质量、安全、生态等隐患，甚至酿成事故。 2．政府管理的主要问题表现在“错位”、“缺位”、“越位”和“不到位” (1)政府管理职能交叉错位。市政府“三定”方案明确水电事务的行政主管单位为市、县(区)水行政主管部门，在水利系统设置电力科和三电办，系统管理全市电力工作，但去年又在发展和改革部门设立能源科，造成政府职能交叉。 (2)政府管理职能缺位。全市有大量小水电企业没有行业组织依托，没有代言人，致使建设阶段和运行阶段存在许多问题，如运行阶段普通存在上网困难、上网电价低，电量结算不及时或不合理、电费不到位、投资效益无法得到充分发挥等问题。 (3)政府管理职能越位。政府还在延续过去计划经济时期的管投资、管计划、管项目、管资产、管生产、管经营等一些该由企业、市场去调节完善的具体事务。 (4)政府管理职能不到位。政府该管的配套法律法规建设，如政策、规划、资源配置、开发利用许可、市场准入规则与程序、市场监管、维护社会公平、国家资产保值增值及电力公共安全等事务却没有管到位。 三、水电站建设管理的新思路 政府对农村水电站建设管理的新思路是全面贯彻落实科学的发展观，坚持以人为本和人与自然和谐相处的理念，坚持为农业、农村、农民服务的方向，坚持发展水平略超前于国民经济发展计划，坚持多目标开发，坚持无人值班、少人值守等基本原则，新建水电站及配套电网达到现代化水平，发供电安全、可靠、经济，满足全市电力量与质要求，实现建一座水电站，拉动一片经济、富一方百姓、绿一片环境的综合目标。 四、政府对水电站建设管理内容转变 管理观念从重计划、项目管理转向重规划、政策和发展战略的制定和监督实施； 管理机构和职能从政事、政企合一转到政事、政企、事企分开； 管理手段从以行政、经济手段为主管理转向依法管理； 管理重点从项目建设管理转向水能资源的统一管理； 管理程序从具体建设、经营等内部管理转向水能开发利用许可、建设项目核准、备案、审批等多种形式的外部管理； 管理方式从只进行建设管理转向相对独立的资源管理、建设管理、运行管理； 管理对象从项目建设、生产、经营为主的管理转向以维护公共安全和公共利益为主的市场准入、安全许可等公共管理； 发展模式从依靠政府投入为主转向以民营投入为主，对国家投资的小水电代燃料等公益性质的水电站，实行所有权、经营权、使用权三权分离的管理模式。 五、水电站建设管理的关键是实施有序管理 国务院相关管理部门对水电站建设未专门制定统一的管理办法或建设程序。现根据有关法律法规和有关文件要求，整理出以下政府对农村水电站建设管理的具体程序，供实践参考，见图1。 1．水行政主管部门应审查审批事项 (1)水能资源开发权申请。根据《水法》第二、六、七、十二条规定，任何单位或个人开发利用水能资源必须向当地水行政主管部门提出申请，水行政主管部门提出意见后，经同级或上级人民政府或政府受权的发展与改革部门批准同意后，获得水能开发经营权。业主提交申请时必须提交由有相应资质单位编制的《项目建议书》，作为开发水电站的审批依据。 (2)流域综合规划同意书或流域水能专业规划同意书。《水法》规定，建设水电站，必须符合流域综合规划和流域水能开发专业规划。水行政主管部门要依水电站建设业主申请办理《流域综合规划同意书》，没有流域综合规划或水能专业规划或其未经正式批准、流域综合规划或水能开发专业规划严重不合理的，应按规定补做规划或修编规划并上报批准后，方可办理《流域综合规划同意书》。 (3)防洪规划同意书。《水法》规定，建设水电站业主申请立项时，应向水行政主管部门提交有相应资质单位编制的《洪水影响评价报告》，水行政主管部门给予评审，根据评审结论，办理《防洪规划同意书》。 (4)选址意见书(河道管理范围内建设项目位置与界限审查)。根据《防洪法》第二十七条规定：水电站建设工程设施需要占用河道、湖泊管理范围内土地的，建设单位应到当地水行政主管部门办理选址意见书。 (5)取水许可。水电站建设业主应委托有相应资质单位编制《水资源论证报告书》，按规定权限报相应水行政主管部门审批，县级水行政主管部门根据《水资源报告书》的批复意见，工程建设完毕，经复核后给业主办理取水许可证。 (6)水电站主体工程设计审批。水电站建设业主应委托有相应资质单位编制《水电站建设项目初步设计文件》或达到初设深度的《可研报告》，按规定权限报相应水行政主管部门审批。经批准的初设文件或《可研报告》主要内容不得随意修改、变更，若确需变更，需由原批复机关复审同意。 (7)水土保持方案审批。水电站建设业主应委托有相应资质单位编制《水土保持方案报告书(表)》按规定权限报相应水行政主管部门审批。 (8)水电质量监督管理。水电站建设业主在工程正式开工前应到相应的水行政主管部门水利水电工程质量监督机构办理质量监督手续，签订《水利水电工程质量监督书》，并按规定缴纳质量监督费。 (9)开工审批。水电站建设业主在主体工程开工前应向水行政主管部门提出开工申请，经同意后方可开工建设。 (10)验收。水电站建设业主在建设期间和建设结束后应及时向水行政主管部门提出验收申请，水行政主管部门主持，由发改、财政、质监、施工企业、设计、监理、运行单位、电网企业等部门参与，及时组织分部工程验收签证、工程阶段(中间)验收、蓄水安全鉴定、大坝安全鉴定、单项工程验收、初验和竣工验收。 2．发展和改革部门立项审批和核准 政府投资建设的水电站项目，实行审批制，由业主委托有相应资质的设计单位编制预可行性研究报告或可行性研究报告，报相应发展和改革部门审查批复(立项)。其它形式投资建设的水电站项目应由发展和改革部门组织预可研或可研审查后由建设业主办完水利、国土、林业、环保等部门的有关手续后，向相应发展和改革部门提交《项目核准申请报告》，办理核准，取得核准文件。 3．环保部门环境影响报告书(表)审批 水电站建设业主应委托有相应资质单位编制《建设项目环境影响报告书(表)》，按规定权限报环保部门审批。 4．国土部门用地审(预)批 水电站建设项目涉及到需要征(占)用土地的，须持设计文件批复、水土保持方案批复、水资源论证报告批复等有关材料到土地主管部门办理项目用地的审(预)批手续。中型以上电站增加地质灾害危险性评估报告评审认定。 5．林业部门林地征(占)用审(预)批 水电站建设项目涉及到需要征(占)用林地的，须持设计文件批复、水土保持方案批复、水资源论证报告批复等有关材料到林业主管部门办理项目林地征(占)用审(预)批手续。 6．其它部门应审查审批的项目 如安全生产、消防、防震、防雷等： 六、建议 地方政府应及时研究出台《农村水电站建设管理办法》，规范管理行为，坚决制止水电站无序开发势头，对已无序建设的项目要按有关政策提出处理意见，及时清理整顿； 建立健全水能资源的有偿使用制度，重点是完善水资源费征收管理办法和水权转让费征收管理办法； 加大对农村水电站的建设和保护、扶持力度，合理开发水能资源，妥善解决好水能资源的开发、利用、保护问题，移民问题，生态环境等问题； 加大政府行政执法监管力度，严格按基本建设程序办事，避免“四无” (无立项、无设计、无验收、无管理)电站出现，避免安全、质量事故发生。 作者单位：云南省保山市水利局

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